政策法規(guī)
生態(tài)保護(hù)十三五.規(guī)劃綱要
全國生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要
境保 部
二〇一六年十月
目 錄
一、全國生 保 基本形 | |
（一）工作 展 | |
二、指 思想和主要目 | |
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三、主要任 | .11 |
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四、保障措施 | .17 |
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落 《國民 和社會 展第十三個五年 劃 要》，現(xiàn) 制定《全國生 保 “十三五” 劃 要》（以下 稱《 劃 要》）。 《 劃 要》依據(jù) 保部 生 保 的 能定位，提出“十三五” 期全國生 保 工作的指 思想和主要目 ，明確重點(diǎn)工作和任 措施，指 各 保部 開展自然生 保 工作。
一、 全國生 保 基本形
“十二五” 期，各 保部 極 落 黨中央、國 院 關(guān)于生 保 工作的一系列重大決策部署，加大生 保 力度，在 示范引 、系 保 、 合 管等方面取得 極 展，部分重點(diǎn)保 物種種群數(shù)量 中有升。但 體上，我國生 化 尚未得到 根本扭 ，生 保 與開 建 活 的矛盾依然突出，生 安全形 依然 峻。
（一）工作 展
一是生 文明示范建 效 明 。全國 16個省份開展了生 省建 ，92個市、 （區(qū)） 得國家生 建 示范區(qū)命名，126 個地區(qū)開展了生 文明建 點(diǎn)工作，示范 效果明 。 制《全 國生 文明建 目 體系》， 極推 生 示范建 提檔升 ，制定 《國家生 文明建 示范區(qū)管理 程（ 行）》和《國家生 文明建 示范 、市指 （ 行）》。 開展首屆中國生 文明 的 ， 建立 勵機(jī)制， 社會共建。
二是生 功能保 基 一步夯 。完成全國生 境 化 與 估（2000-2010年），印 施《全國生 功能區(qū)劃（修 版）》。 制定 施《生 保 劃定技 指南》，在江 、海南、湖北、江
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西、重 、沈陽等地開展劃定和管控 點(diǎn)，天津、江 布 施生 保 。開展 域生 境 量 估考核，在重 、海南、 西、寧夏等地開展重點(diǎn)生 功能區(qū) 境保 全 程管理 點(diǎn)，推 化國家重點(diǎn)生 功能區(qū) 移支付政策。在全國 25個省份開展 45
個流域生 健康 估 點(diǎn)。 合國家旅游局 開展國家生 旅游 示范區(qū)建 ，確定了北京市南 旅游景區(qū)等 72個國家生 旅游示范 區(qū)。指 浙江省仙居 、開化 開展國家公園建 點(diǎn)，配合 展 改革委指 北京、青海等 9個省（市）開展 點(diǎn)工作。 化 源開 生 保 與 管，開展部分典型地區(qū)遙感 和 估。
三是自然保 區(qū) 合 管得到加 。全國已建立各 自然保
區(qū) 2740個（國家 自然保 區(qū) 428個）， 占 地國土面 的 14.8%，
超 90%的 地自然生 系 型、89%的國家重點(diǎn)保 野生 植物 種 得到保 。 范和完善自然保 區(qū)晉升和 整的 制度，聯(lián)
合九部 印 《關(guān)于 一步加 涉及自然保 區(qū)開 建 活 督 管理的通知》。完成 400多 國家 自然保 區(qū) 星遙感 ，查處 一批涉及自然保 區(qū)的 法活 。推 中俄自然保 區(qū)的跨界合作。
四是生物多 性保 決策與推 機(jī)制 一步完善。成立中國生 物多 性保 國家委 會， 布 施《中國生物多 性保 略與 行 劃（2011-2030年）》（以下 稱《 略與行 劃》），啟 “聯(lián)
合國生物多 性十年中國行 （2011-2020）”（以下 稱十年中國行 動），啟 生物多 性保 重大工程。完成 32個 地生物多 性保 先區(qū)域 界核定， 布“中國生物多 性 色名 ——高等植 物卷和脊椎 物卷”。 極推 生物 源 取與惠益分享立法和
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生物安全管理工作。不斷深化國 交流與合作， 極履行《生物多 性公 》及其《卡塔赫 生物安全 定 》等國 公 。多數(shù)省 份建立了生物多 性保 機(jī)制， 制 布了省 生物多 性保 略與行 劃。
（二）主要
段，我國面 的主要生 有： 一是生 空 遭受持 威 。城 化、工 化、基 施建 、
開 等開 建 活 占用生 空 ；生 空 破碎化加 ，交
通基 施建 、河流水 水 源開 和工 開 建 ，直接割裂 生物生境的整體性和 通性；生 破壞事件 有 生。
二是生 系 量和服 功能低。低 量生 系 分布廣，森
林、灌 、草地生 系 量 低差等 的面 比例分 高達(dá) 43.7%、
60.3%、68.2%。全國土壤侵 、土地沙化等 突出，城 地區(qū)生 品供 不足， 地面 小而散，水系人工化 重，生 系 解城市 效 、 化空氣的作用十分有限。
三是生物多 性加速下降的 體 尚未得到有效遏制。 源
度利用、工程建 以及氣候 化影響物種生存和生物 源可持 利用。我國高等植物的受威 比例達(dá) 11%，特有高等植物受威 比例 高達(dá) 65.4%，脊椎 物受威 比例達(dá) 21.4%； 源 失和流失 重，60%-70%的野生稻分布點(diǎn)已 消失；外來入侵物種危害 重，常
年大面 生危害的超 100種。 同 ， 保部 在履行指 、 、 督生 保 工作 ，
存在以下體制機(jī)制和管理上的突出 ：
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一是 一 管的管理體制不健全。目前仍按生 要素分 置 生 保 管理機(jī)構(gòu)， 以 生 系 施整體性保 。由于 一 致的 一管理體制和 機(jī)制尚未建立，未能 所有者和 管者分離以及一件事情由一個部 ，直接影響生 保 效果。
二是全社會共同 督的機(jī)制尚未建立。部分地方 干部保 生 境的意 薄弱， 未牢固 立尊重自然、 自然、 保護(hù)自然的理念。社會公眾參與生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管的機(jī)制有待健 全，企 生 保 和 管 任 不明確，部分地方 保部 履行 生 管 能 只能 打獨(dú)斗、被 。
三是 督管理的基 能力薄弱。尚未建立 一的生 控 網(wǎng) ， 以準(zhǔn)確 我國重要生 區(qū)域生 狀況，不能及 主 重大生 破壞行 。大部分 保部 沒有 置獨(dú)立的生 保 科室， 以開展常 化 管。市 保部 生 保 人 伍和 裝 重不足， 致 法力量薄弱。生 保 科技支撐不 ，生 大數(shù)據(jù)集成 用尚待 作用，生 保 法律法 和 準(zhǔn)體系尚需 完善。
（三）機(jī)遇與挑
“十三五”期 ，我國生 保 面 重大機(jī)遇：一是黨的十八 大以來， 近平 建 生 文明和加 境保 提出一系列 新理念新思想新 略， 生 保 提供了科學(xué)理 指 和行 指南。 二是黨中央、國 院 生 文明建 作出一系列重大 略決策和部 署，把推 色 展、提供更多 生 品作 重要任 ，明確 要求加大生 境保 力度， 生 保 工作指明方向。三是生
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文明體制改革各 任 和措施 出臺并加快推 ，生 保 和 管體制將 一步理 ，生 空 用途管制將全面 施，生 境 網(wǎng) 將加快建立，生 一 管能力將明 提高， 我國生 保 工作夯 基 。四是各地生 境保 意 不斷增 ，“ 水青山 就是金山 山”已成 各 黨政 干部的共 ，全社會保 生 境的合力正在形成。
同 ，我國生 保 也面 挑 ：一是 展與生 保 之 的矛盾依然存在， 展方式 來的 源 境 束日益 ， 生 境 逐步凸 。二是人民群眾 生 品需求不斷增 加與 有供 能力不足之 的矛盾日益明 。三是生物多 性 失 速度短期內(nèi) 以根本遏制，國 履 力不斷加大。
二、指 思想和主要目
（一）指 思想
全面 落 黨中央、國 院關(guān)于生 文明建 體部署和要求， 深入 近平 系列重要 精神，牢固 立和 落 新、 、 色、開放、共享的 展理念，按照山水林田湖系 保 的要 求，以改善 境 量 核心，以 國家生 安全 目 ，以保障生 空 、提升生 量、改善生 功能 主 ，大力推 生 文明建 設(shè)， 化生 管，完善制度體系，推 生 品供 不足短板， 全面建成小康社會、建 美 中國做出更大 獻(xiàn)。
（二）基本原
基于 保部 生 保 的 定位，“十三五” 期，自然生 保 必 遵循以下原 ：
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——把生 系 整體保 作 基本理念。按照山水林田湖系 保 的要求， 海 籌、上下 ，打破要素、區(qū)域界限， 各 生 系 施 一保 和 管，增 生 保 的系 性、 同性。
——把保障國家生 安全作 根本目 。 格落 生 空 管 控，劃定并 守生 保 ，加 自然保 區(qū) 督管理，保 最 重要的生 空 ，推 形成以“兩屏三 ” 主體的生 安全格局， 建 生 安全屏障。
——把加 生物多 性保 作 工作主 。保 和可持 利用
生物多 性，推 生物 源惠益分享，以生物多 性保 先
區(qū)域 重點(diǎn)，完善保 網(wǎng) ， 化生物物種和 源保 能力，
構(gòu)建生物多 性保 體系。
——把加 生 一 管作 主要手段。建立全面、 格、及
、有效的 管體系，是加 生 保 一 管的重要基 。建
“天地一體化”的 體系和 合 管平臺，及 和 生
破壞行 ，由被 核 主 ，提高生 保 的精 化和信
息化水平。
——把生 文明示范建 作 主要 體。 極參與生 文明體
制改革，推 體制機(jī)制向有利于 一 管的方向改 。 生 文
明建 示范區(qū)和 境保 模范城 建工作的平臺作用，有機(jī)融合生
保 的主要任 和重點(diǎn)工作， 新保 模式，提高示范效 ，激
保 活力。
（三）主要目
到 2020年，生 空 得到保障，生 量有所提升，生 功能
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有所增 ，生物多 性下降速度得到遏制，生 保 一 管水平 明 提高，生 文明建 示范取得成效，國家生 安全得到保障， 與全面建成小康社會相適 。
具體工作目 ：全面劃定生 保 ，管控要求得到落 ， 國家生 安全格局 體形成；自然保 區(qū)布局更加合理，管 能力 和保 水平持 提升，新建 30-50個國家 自然保 區(qū)，完成 200 個國家 自然保 區(qū) 范化建 ，全國自然保 區(qū)面 占 地國土 面 的比例 持在 14.8%左右（包括列入國家公園 點(diǎn)的區(qū)域）；完 成生物多 性保 先區(qū)域本底 與 估，建立生物多 性 網(wǎng) ，加大保 力度，國家重點(diǎn)保 物種和典型生 系 型保 率達(dá)到 95%；生 數(shù)據(jù) 和 管平臺基本建成；體 生 文明要 求的體制機(jī)制得到健全；推 60-100個生 文明建 示范區(qū)和一批 境保 模范城 建，生 文明建 示范效 明 。
三、主要任
“十三五” 期， 保障國家生 安全的根本目 ，優(yōu) 先保 自然生 空 ， 施生物多 性保 重大工程，建立 管 警體系，加大生 文明示范建 力度，推 提升生 系 定性和 生 服 功能，筑牢生 安全屏障。
（一）建立生 空 保障體系
1.加快劃定生 保 。制定 布《關(guān)于劃定并 守生 保 的若干意 》。按照自上而下和自下而上相 合的原 ，各省 （區(qū)、市）在科學(xué) 估的基 上劃定生 保 ，并落地到水流、 森林、山嶺、草原、濕地、 涂、海洋、荒漠、冰川等生 空 。
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2017年底前，京津冀區(qū)域、 江 沿 各省（區(qū)、市）劃定生 保 ；2018年底前，各省（區(qū)、市）全面劃定生 保 ；
2020年底前，各?。▍^(qū)、市）完成勘界定 。在各省(區(qū)、市)生 保 的基 上， 境保 部會同相關(guān)部 形成全國生 保 護(hù)紅線，向國 院 告，并向社會公開 布。
2.推 建立和完善生 保 管控措施。到 2020年，基本建
立生 保 制度。推 將生 保 作 建立國土空 劃
體系的基 。各地 開展 狀 ，建立生 保 臺 系 ，
受 生 系 型和分布。制定 施生 系 保 與修復(fù)方案，
水源涵養(yǎng)和生物多 性保 主 功能的生 保 ，開展
一批保 與修復(fù)示范。定期 開展生 保 價，及 掌握
全國、重點(diǎn)區(qū)域、 域生 保 生 功能狀況及 化。推
建立和完善生 保 機(jī)制。
3.加 自然保 區(qū) 督管理。制定《全國自然保 區(qū) 展 劃
（2016-2025年）》。開展自然保 區(qū)人 活 遙感 ，國家 自然 保 區(qū)每年遙感 2次，省 自然保 區(qū)每年遙感 1次，重
點(diǎn)區(qū)域加大 次，定期 布 告。開展自然保 區(qū)生 境保 狀況 估。 化 督 法，定期 自然保 區(qū) 法 查， 法 活 ，加 督。 化自然保 區(qū)布局， 以重要河湖、海洋、草原生 系 及水生生物、小種群物種的保 空缺作 重點(diǎn)，推 新建一批自然保 區(qū)，加 生 廊道、保 小 區(qū)和自然保 區(qū)群建 ，到 2020年，全國自然保 區(qū)面 占 地國 土面 的比例 持在 14.8%左右（包括列入國家公園 點(diǎn)的區(qū)域）。
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提高自然保 區(qū)管理水平， 化自然保 區(qū)管 能力建 ，完善自 然保 區(qū)范 和功能區(qū)界限核準(zhǔn)以及勘界立 工作，推 自然保 區(qū)開展 合科考和本底 。2020年前完成 200個國家 自然保 區(qū) 范化建 。推 自然保 區(qū)土地確 和用途管制。推 建立自 然保 區(qū)公共 督 制度。有步 地 居住在自然保 區(qū)核心區(qū)與 沖區(qū)的居民 施生 移民。
4.加 重點(diǎn)生 功能區(qū)保 與管理。重點(diǎn)生 功能區(qū)是我國生 空 的集中分布地區(qū)，要 極 相關(guān)部 推 重大生 保 與 修復(fù)工程 先在重點(diǎn)生 功能區(qū)布局，不斷 大生 空 。加 重 點(diǎn)生 功能區(qū) 域生 功能狀況 價，推 制定 施重點(diǎn)生 功能 區(qū) 準(zhǔn)入 面清 ， 化生 空 用途管制。推 相關(guān)部 和地區(qū) 目前人 活 影響 小、生 良好的重點(diǎn)生 功能區(qū)， 特 是大江大河源 及上游地區(qū)，加大自然植被保 力度，科學(xué)開 展生 退化區(qū)恢復(fù)與治理， 施防沙治沙和水土流失 合治理。 以主要的山脈、江河、海岸 等防 林體系 脈 ，構(gòu)建形成大尺 度國家生 廊道，提高生 保 區(qū)域的 通性。加快推 易災(zāi)地區(qū) 生 系 保 與修復(fù)。
（二） 化生 量及生物多 性提升體系
1. 施生物多 性保 重大工程。以生物多 性保 先區(qū)域 重點(diǎn)，開展生物多 性 和 估， 底摸清我國生物多 性家 底。加 就地保 和遷地保 ，完善保 網(wǎng) 體系，確保國家 略 性生物 源得到 好保存。恢復(fù)生物多 性受破壞的區(qū)域，開展生 物多 性保 與減 示范，促 西部生物多 性豐富地區(qū)
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型升 和脫 。加 生物多 性 管基 能力建 ，全面提升各
政府生物多 性保 與管理水平。 有關(guān)部 落 工程所需
金， 有關(guān)部 施好重大工程，推 施《 略與行 劃》
和“十年中國行 ”。
2.加 生物 源保 與生物安全管理。加 生物 源 保 與管理，建立生物 源及相關(guān) 知 取與惠益分享制 度； 范生物 源采集、保存、交 、合作研究和開 利用活 動，加 出境 管，防止生物 源流失。 化生物安全管理， 開展 基因生物 境 放 估、跟蹤 和 境影響研究；加
保用微生物菌 境安全 管。 極防治外來物種入侵，開展 外來入侵物種 和生 影響 價，加 入侵機(jī)理、 散途徑、 措施和開 利用途徑研究，建立 警及 管理機(jī)制，探索 推 生物安全和外來入侵物種管理制度化 程。
3.推 生物多 性國 合作與履 。 相關(guān)部 ，共同
履行好《生物多 性公 》及其《卡塔赫 生物安全 定 》《名古
屋 源 定 》等國 公 ，以國內(nèi)工作支撐完成履 任。
積 極 參 與 “ 生 物 多 樣 性 與 生 態(tài) 系 統(tǒng) 服 務(wù) 政 府 間 科 學(xué) -政 策 平 臺
（IPBES）”的相關(guān)工作。做好 2020年《生物多 性公 》第 15次
方大會（COP15）的申 和籌 工作。
4. 大生 品供 。豐富生 品， 化生 服 空 配置， 提升生 公共服 供 能力。加大城市生 保 力度，推 城市生 建 與空 布局 化，提升城市生 服 能力。推 加大 景名 區(qū)、森林公園、濕地公園等保 力度，適度開 公眾休 、旅游
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光、生 康養(yǎng)服 和 品，加快城 道、郊野公園等城 生
基 施建 。
（三）建 生 安全 警及 估體系
1.建立“天地一體化”的生 體系。加 星和無人機(jī)航空
遙感技 用，提高生 遙感 能力。建立生物多 性地面 體
系，到 2020年新建、改建或 建 50個 地生物多 性 合 站，
建成 800個以上生物多 性 區(qū)。建 一批相 固定的生 保
控點(diǎn)。 先在 江 、京津冀地區(qū)建立 站和 區(qū)。
2.定期開展生 狀況 估。加 年度重點(diǎn)區(qū)域生 境 量狀
況 價和五年生 境狀況 價。2016年啟 2010-2015全國 生 狀況 與 估，2020年完成“十三五” 期全國生 狀況 與 估，形成全國生 狀況定期 估機(jī)制。全面開展生 保 、重點(diǎn)生 功能區(qū)、重點(diǎn)流域及城市生 估，系 掌握生 系 量和功能 化狀況。
研究建立生 系 和生物多 性 警體系，開 警模型和技 術(shù)， 生 系 化、物種 、人 干 等 行 警。推 建立 一的 警 估信息 布機(jī)制。
開展 域生 源 估 點(diǎn)。推 將生 狀況 估 果 用于 布局、土地利用、生 境保 、城 建 等 劃 制， 并作 生 、 干部政 考核、生 境 害 任追究、自 然 源 離任 等生 管制度的重要參考。
3.建立全國生 保 控平臺。建立生 保 合 控平臺，
生 保 、自然保 區(qū)、重點(diǎn)生 功能區(qū)、生物多 性保
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先區(qū)域等的開 建 活 施常 化和 化 控， 由被 管 主 管、 急 管 日常 管、分散 管 系 管。2016年，啟 以自然保 區(qū) 重點(diǎn)的 管平臺建 ，作 全國 生 保 控平臺一期工程；各?。▍^(qū)、市） 依托全國生 保 控平臺，加 能力建 ，建立本行政區(qū) 管體系， 施分 管。2018年，完成生 保 管平臺建 ，作 全國生 保 控平臺二期工程。加 生 管信息化建 ，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、 互 網(wǎng)、遙感、物 網(wǎng)等技 手段，集成建立國家生 保 和生物 多 性數(shù)據(jù) ，并 入生 境大數(shù)據(jù)系 。
4.加 開 建 活 生 保 管。以“生 保 、 境 量底 、 源利用上 和 境準(zhǔn)入 面清 ” 手段， 化空 、 量、準(zhǔn)入 境管理。 略 和 劃 事前 防作用，減 少開 建 活 生 空 的 占，合理避 生 境敏感和脆弱 區(qū)域。 化 源開 劃 ， 化 源開 布局，推 史 留 山生 修復(fù)。合理確定和布局大 建 ，加 度 管， 有效保障最低生 需水量；加 生 施建 ，科學(xué)合理開展水生 生物增殖放流。合理布局旅游基 施建 ，基于生 承 力確定 游客數(shù)量。推 交通 施建 合理避 生 境敏感區(qū)域，加 生 物廊道建 ，減少生 阻隔；加 交通 施建成后的生 恢復(fù)和運(yùn) 期的管理。
（四）完善生 文明示范建 體系
1. 建一批生 文明建 示范區(qū)和 境保 模范城。深入 施 生 省 略，以市、 重點(diǎn)，分 指 ，梯次推 ，廣泛開展生
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文明建 示范區(qū) 建，提高示范區(qū)建 的 范化和制度化水平， 到 2020年， 建 60-100個生 文明建 示范區(qū)。修 《國家 境 保 模范城市 建與管理工作 法》和《國家 境保 模范城市考 核指 》，加 建 劃性和區(qū)域平衡性， 化分 管理和 程 管， 加快 命名 2016年前通 考核 收的城市。生 文明建 示范區(qū) 和 境保 模范城 建要加 籌整合，并全面 接國家生 文明 區(qū)建 準(zhǔn),打造成國家生 文明 區(qū)制度成果的 化 體。
2.持 提升生 文明示范建 水平。 制生 文明建 示范區(qū) 和 保模范城 建指南，指 各地生 文明建 踐。加 建與 保重點(diǎn)工作的 ，改革完善 建 估 收機(jī)制。 化后 督與管理，開展成效 估和 ，宣 推廣 有的可復(fù)制、 可借 的 建模式。充 家 伍，建立 家委 會。 開展中 國生 文明 表彰，充分 典型示范引 作用，廣泛凝聚全 社會力量。開展生 文明建 理 及 踐研究， 助推 建立生 文明建 目 價考核機(jī)制。
四、保障措施
（一）完善法律法
加快推 出臺《生物 源 取與惠益分享管理?xiàng)l例》，開展 《自然保 區(qū)條例》后 估，推 制定自然保 區(qū)法，研究生 保 立法。加 相關(guān)立法 ，在自然 源法律法 修 ，推 將生 保 要求 入相關(guān)條文。抓 出臺 施《自然保 區(qū)人 活 遙感 與核 定》,加快完善生 保 相關(guān)的 估、 管、 法的 準(zhǔn) 范體系。
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（二）健全體制機(jī)制
充分 中國生物多 性保 國家委 會、國家 自然保 區(qū)
委 會、生物物種 源保 部 席會等已有機(jī)制平臺的 作用，推 制定和 施跨部 生 保 政策措施， 相關(guān)部 加 大生 保 投入。加快建立上下 、溝通 的各 保部 系機(jī)制。 極參與國家相關(guān)的體制機(jī)制改革，推 理 相 機(jī)構(gòu)與 置。開展國家公園體制研究及 點(diǎn)示范，探索建立國家公園 行政管理體制。推 建立健全國土空 開 與保 制度，以及生 境 害 估和 、生 保 等制度。支持各地建立生 保 機(jī)制。
（三） 化科技支撐
加 生 保 基 研究和科技攻關(guān)，完善生 估、 警、 防范等管理技 體系。重點(diǎn)開展生物多 性科學(xué) 律與 生物安全支撐技 、生 修復(fù)技 、生 系 價等關(guān) 技 的研究，推 加大生 保 科技相關(guān) 支持力度。加 國 科技 合作與交流， 極引 國外先 生 保 理念、管理 及技 手 段，健全完善國內(nèi) 機(jī)制。
（四）推 共同保
依托生物多 性日、 境日等活 平臺，加大生 保 宣 教 育力度，加 政策解 ， 大保 共 ， 全社會參與生 保 的 極性和主 性。加 政府、企 、公眾生 保 培 ，建 中 小學(xué) 境教育社會 踐基地，提高全社會特 是 干部的生 保 任意 。依托 境保 新 布制度，充分利用“12369” 保
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等平臺，加大生 境信息公開力度，定期 布生 保
信息，保障公眾生 保 知情 和 督 。 社會 的引 、
督作用， 化企 保 生 的主體 任，形成全社會共同參與生
保 的合力。
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